景区等级批准行为与景区范围内土地的使用经营者没有行政法律上的利害关系｜北京行政裁判观察

［裁判要旨］

景区的等级评定主要涉及的是景区的交通、服务、资源环境、管理、吸引力等因素，并不直接处分公民、法人或者其他组织对景区范围内土地的使用及相关经营行为，亦未直接影响公民、法人或者其他组织因使用及经营产生之合法权益。故景区等级批准行为与景区范围内土地的使用经营者没有行政法律上的利害关系。

［裁判文书］

北京市高级人民法院

行政 判 决 书

（2017）京行终1677号

上诉人（一审原告）邱龙军，男，1974年8月22日出生，汉族，户籍所在地江苏省洪泽县。

委托代理人刘少彬，北京方耀律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）中华人民共和国国家旅游局，住所地北京市东城区建国门内大街甲9号。

法定代表人李金早，局长。

委托代理人张夕宽，中华人民共和国国家旅游局干部。

委托代理人马明德，北京市齐致律师事务所律师。

上诉人邱龙军因行政复议决定一案，不服北京市第二中级人民法院（2016）京02行初396号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

2016年3月24日，中华人民共和国国家旅游局（以下简称国家旅游局）对邱龙军作出旅复驳〔2016〕1号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：申请人邱龙军对被申请人江苏省旅游局批准淮安洪泽湖古堰景区为国家4A级旅游景区不服，于2016年1月10日向本机关提出行政复议申请，本机关依法已予受理。本机关认为，申请人提出的淮安洪泽湖有关方面对洪泽湖大堤进行封闭管理导致违反租赁合同一事，非江苏省旅游资源规划开发质量评定委员会将“洪泽湖古堰景区”评为国家4A级旅游景区所致，申请人与A级景区评定行为没有利害关系，属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条第（二）项规定的情形。根据复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项规定，驳回申请人的行政复议申请。邱龙军不服，诉至北京市第二中级人民法院（以下简称一审法院），请求法院依法撤销被诉复议决定，并判决国家旅游局重新作出行政行为。

一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。据此，国家旅游局具有对邱龙军的行政复议申请作出处理的行政职权。

行政复议法第十七条第二款、第三十一条第一款规定：“行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”、“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，邱龙军虽向国家旅游局提出两项复议请求事项，但结合在案证据及双方当庭陈述，邱龙军的复议请求实质为：“要求撤销批准淮安洪泽湖古堰景区为4A级旅游景区的具体行政行为”，该批准行为并非针对邱龙军作出，不直接对行政相对人设定权利义务，亦不对邱龙军的合法权益产生直接影响。现国家旅游局以邱龙军申请复议的事项与其没有利害关系为由，作出被诉复议决定，并无不当。国家旅游局在收到行政复议申请后，于法定时间内，履行了相应的程序，作出被诉复议决定并无超期等违法情况，认定事实清楚，适用依据正确，亦无不当。邱龙军坚持认为其与所申请复议事项具有利害关系，事实与法律依据并不充足，故对邱龙军的诉讼理由，不予采纳，对其诉讼请求，不予支持。

综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了邱龙军的全部诉讼请求。

邱龙军不服一审判决，向本院提起上诉称，其一，上诉人与洪泽湖古堰4A景区评定之间存在利害关系。上诉人从2005年开始租赁洪泽湖大堤54K处场地，注册成立了砂石零售部、申办了港口经营许可证。但为成立淮安洪泽古堰景区，2014年9月洪泽湖大堤就开始封闭式管理，场地出租方江苏省三河闸水工程管理服务有限责任公司（以下简称三河闸有限公司）又提出提前终止租赁合同、要求上诉人2014年11月1日前清理交还场地，导致上诉人不能正常使用砂石厂、无法正常经营，八千吨砂石至今还留在景区码头上。洪泽湖古堰景区被批准为国家4A级旅游景区，是对地方政府违法侵权行为的变相鼓励，既加剧了上诉人合法权益的损失，又增加了上诉人进一步维权的成本。其二，针对上诉人在公示期间所提的书面异议，江苏省旅游资源规划开发质量评定委员会（以下简称江苏旅游规划评定委）对上诉人作出了《关于邱龙军对淮安洪泽湖古堰景区拟批准为国家4A级旅游景区的异议的回复》（以下简称异议回复），该回复属于可以复议的行政行为。故被诉复议决定及一审判决均错误，请求二审法院撤销一审判决及被诉复议决定，并判决国家旅游局重新作出行政行为。

国家旅游局答辩认为，其一，旅游景区的等级评定主要针对景区的服务质量、景观质量等进行的评价，不需要征求上诉人类当事人的意见，景区评定结果亦不直接处分上诉人主张的合法权益，且洪泽湖古堰景区在2009年就已经被评为2A级景区，并未影响上诉人的正常经营。其二，异议回复仅是针对不特定社会公众意见反映的是一种告知行为，并不对上诉人的合法权益产生实际影响，也不意味着上诉人与景区评定行为之间存在利害关系。故一审判决正确，请求二审法院驳回上诉、维持一审判决。

一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院认定如下事实：

2016年1月10日，邱龙军以国家旅游局为被申请人，向国家旅游局邮寄提交行政复议申请。国家旅游局收到审查后，认为邱龙军错列被申请人，遂于2016年1月26日向邱龙军发送《变更行政复议被申请人通知书》。2016年2月3日，邱龙军以江苏省旅游局为被申请人重新提出行政复议申请，行政复议申请请求为：1、撤销异议回复，并责令重新作出具体行政行为；2、撤销批准淮安洪泽湖古堰景区为国家4A级旅游景区的具体行政行为。2016年2月5日，国家旅游局受理了该复议申请。2016年2月19日，国家旅游局向江苏省旅游局发送《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本。2016年2月29日，国家旅游局收到江苏省旅游局提交的《行政复议答复书》及有关事实、依据。2016年3月24日，国家旅游局作出被诉复议决定，并于2016年3月25日向邱龙军进行了邮寄。2016年3月28日，邱龙军签收被诉复议决定，后向一审法院提起诉讼。

另查明，邱龙军于2005年注册成立了洪泽县三河镇九龙湾砂石零售部，办理了港口经营许可证，并与三河闸有限公司签署了场地租赁合同，租赁位于洪泽湖大堤的场地经营砂石业务，合同有效期至2015年4月19日。2014年10月18日，三河闸有限公司向邱龙军提出于2014年11月1日终止租赁合同，并要求其在2014年11月1日前清理交还场地。2015年12月16日，邱龙军针对淮安洪泽湖古堰景区拟批准为国家4A级旅游景区提出书面异议。2015年12月30日，江苏旅游规划评定委针对邱龙军作出异议回复。2015年12月30日，江苏旅游规划评定委作出公告，批准淮安洪泽湖古堰景区为国家4A级旅游景区。

本院认为，根据复议法实施条例第二十八条第（二）项的规定，申请人与具体行政行为存在利害关系，是复议机关受理行政复议申请的必要条件。该条例第四十八条第一款第（二）项同时规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该申请不符合行政复议法和该条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，邱龙军系认为淮安洪泽湖古堰景区等级批准行为侵犯其合法权益提出的行政复议申请。但上述景区的等级评定主要涉及的是景区的交通、服务、资源环境、管理、吸引力等因素，并不直接处分邱龙军主张的对洪泽湖大堤承租场地的使用及相关经营行为，上述景区等级的批准行为亦未直接影响邱龙军因使用及经营产生之合法权益。故邱龙军与上述景区等级的批准行为之间，不具有利害关系。虽然江苏旅游规划评定委针对邱龙军作出了异议回复，但该回复属于景区等级批准过程中的行为，依附于该等级批准行为的合法性。国家旅游局以邱龙军与A级景区评定行为没有利害关系为由，驳回其全部行政复议申请，并无不当，程序亦未见违法情形。邱龙军应另寻其他途径维护相关合法权益。

综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。邱龙军的上诉理由缺乏事实及法律根据，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人邱龙军负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审　判　长　　刘井玉

代理审判员　　哈胜男

代理审判员　　周凯贺

二〇一七年六月二十三日

书　记　员　　张　曼